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        二論企業破產重整法律制度的不足與完善 —《以企業破產法》的修改為視角

         

        二論企業破產重整法律制度的不足與完善

        —《以企業破產法》的修改為視角

        程學平    葉樹生

        一、引言

        第九屆中國破產法論壇于2018年10月11日在北京召開,筆者向論壇提交了《企業破產重整法律制度的不足與完善》一文。文章對現行《企業破產法》在債務人破產清算或重整的法定條件;期間;管理人職責履行;債權申報;債權人委員會的設立;重整與破產清算程序的轉換;破產費用、管理人執行職務費用、管理人報酬;法律責任八個方面所作規定存在的不足進行了梳理,并提出了予以修改完善的建議。

        由于任一企業破產清算或重整都不是一個僅涉及某一部或某幾部法律的案件,而都是涉及數十部法律法規,且和行政權力交叉的綜合性法律事務,因此僅依法院的司法裁判權并不能解決企業破產所涉及的全部問題,而是需要多個行政部門的通力協作。若有任一個行政部門刁難或不作為,都會給管理人甚至法院造成不可逾越的障礙,而加大管理人的工作難度,增大法院的司法成本,不僅令管理人束手無策,甚至有的令法院也無能為力,進而造成多個問題無解而引發社會不穩定因素。

        雖然最高人民法院迫于無奈,自降司法權威的位次,以謙遜姿態,并以會議紀要形式提出了“府院聯動”(吾以為以“府院協調”更為妥貼)的司法政策,而未以司法解釋的形式,作出準法律的強制性規定,目的也是旨在尋求地方政府對破產清算或重整司法審判工作的協助與支持。然除非破產企業確涉及到地方穩定,或與地方政府有重大經濟利益相關聯時,政府才會有與法院聯動的積極性和動力。否則,地方政府及其所屬相關行政部門,多會以“多一事不如少一事”、“事不關己高高掛起”的心態而不予合作、不與協助、不予配合,更遑論“聯動”。特別是針對數量眾多的中小企業、僵尸企業,只要不對地方穩定,地方經濟產生重大影響,無論是債權人還是債務人申請破產,或是法院自行啟動的“執轉破”,地方政府往往都是一副不積極、不支持、不配合、不協助的態度。以致形成數量眾多的在市場監管、自然資源、人社、不動產登記、稅務、統計等行政機關名義上存活;在銀行、通信、供水、供電、供氣等客戶名冊上“休眠”,但實際上已“死亡”多年的僵尸企業,不僅造成價值巨大的社會自然資源的浪費,聚集著錯綜復雜的社會矛盾,更嚴重地是還破壞了正常的市場經濟秩序,敗壞了社會風氣,積累著嚴重社會不穩定因素。因此,從這個視角可以認定,企業破產不能僅簡單地被認定是法院獨立行使審判權就能解決的純法律案件,而是一個涉及諸多社會問題而需要相關行政權利的介入才能解決的錯綜復雜的綜合性問題。

        然現行《企業破產法》的立法僅從法院獨立行使審判權的角度,為法院、管理人、債務人等規定了權利和義務,卻未對地方政府及相關行政管理機關設定必要的義務。本文僅依擔任管理人工作實務中所遇到的行政權力障礙,以《企業破產法》修改為視角,談談個人的觀點和意見。

        二、《企業破產法》應為地方各級人民政府及相關行政執法機關,就企業破產清算、重整設立法定義務

             中國特色社會主義,是以公有制為主體,政府行政權力為主導。故我國現行立法體例,凡涉及廣泛性國計民生、社會公共秩序的立法,在總則部分,不僅都會為地方政府或相關行政執法機關設立一定的權利與義務,且還都設立了法律責任的獨立章節。這種立法體例,不僅明晰了地方政府和相關行政機關的法定職責和義務,還對其不作為或亂作為的行為設立了法律責任,這種立法體例既為法院行使司法裁判權提供了法律依據,也對行政權和司法權的分置設定了邊界。

        但企業破產法的總則中,卻未對地方各級人民政府及相關行政執法機關設立任何義務。

        在法律責任的專章中,除對債務人、債務人高管、有關人員及管理人設立了職責和義務外,也未見對地方政府,相關行政執法機關設立任何的法定職責、義務和責任。因此,人民法院在審理企業破產清算、重整案件,特別是債權人眾多、社會矛盾尖銳復雜的企業破產清算、重整案件,遇到必須有地方人民政府和相關行政機關的通力配合、支持才能解決的問題時,卻找不到相對應的法律依據。

        雖然人民法院在司法實踐中摸索總結出“府院聯動”的司法政策,管理人也摸索總結出申請人民法院協調地方政府和相關行政執法機關的支持,以成立“XX破產清算(重整)工作協調組”的形式,借用行政力量,解決企業破產清算或重整工作中所遇到的相關問題。實踐證明,這兩種方式和舉措,都是行之有效的,甚至成為企業破產清算(重整)案件審理中必不可少的方法之一,但這畢竟只是依賴于所謂“關系”、“人情”的權宜之策,而非法治的根本之策。

        雖然最高人民法院以會議紀要形式制定的“府院聯動”司法政策在執行層面上具有準司法解釋的效力,但如果地方政府就是不予支持、不予配合、不予聯動,人民法院也往往是無可奈何的。而管理人作為一個僅提供法律服務的臨時組織,本身就處于絕對弱勢地位,如果管理人申請人民法院協調地方政府及相關行政執法機關成立“XX破產清算(重整)工作協調組”,人民法院不予協調,或地方人民政府及相關行政執法機關不予支持、不予配合,則管理人更是毫無辦法的。

        鑒于絕大多數企業破產清算(重整)案件,都是一個集經濟糾紛、勞動爭議、民事矛盾等諸多問題為一體,且錯綜復雜的綜合體,其中很多都屬于行政權力管轄處理的問題,不僅管理人沒有能力處理,而法院也是無權解決的。因此,《企業破產法》的修改建議,有必要增加以下兩方面的條款。  

        1.在總則中應增加:“地方人民政府及相關行政機關,應依地域管轄原則,對人民法院審理的企業破產案件,依各自職能,給予必要的支持與配合”的條款。

        2.在法律責任專章中應增加:“地方人民政府及相關行政執法機關,在人民法院審理企業破產案件中,若不履行或不正確履行法定職責,人民法院有權依《民事訴訟法》第一百一十四條、第一百一十五條之規定,對有關單位和人員予以處罰”的條款。

        只有為地方人民政府和相關行政執法機關設立了法定的職責和義務,規定了明確的法律責任,人民法院在審理企業破產清算、重整案件時,要求地方人民政府和相關行政執法機關給予支持、配合,不僅有了法律依據,也有了制約的司法權威。管理人在履行職責時,也有了尋求行政力量支持、配合的法律依據。

        三、正確衡平行政權力機關“與民爭利”的問題

        企業破產清算過程中,令管理人和法院都十分為難的一個問題,就是債權人與行政權力機關利益沖突的衡平問題,主要體現如下:

        (一)對破產企業征稅的合法性及合理性問題

        雖然我國在四十年改革開放的進程中法律體系已基本建成,但仍存在很多缺陷。在企業破產案件中,涉稅問題往往是法院、管理人都十分頭痛問題。原因在于我國的稅收征管法律體系中,不僅沒有專門針對破產企業稅收征管的配套法律法規,在已頒布的所有稅收征管的法律法規中,都不見有針對破產企業稅收征管的法條,以至于各地方稅務部門只能依照現行稅收征管的法律法規,在資產變價處置環節中將破產企業視同正常經營企業,依相同的稅種、稅率征收稅款,這顯然是不合理的。企業一旦被人民法院宣告破產,其法人身份資格如同自然人被宣告死亡是相似的,對破產企業征稅,就如同向死人征稅,而且還涉及到國家稅務機關與破產企業債權人爭利的問題。

        依據現行稅收征管的法律法規,管理人在處置破產財產后,應依法納稅,否則,不僅購買人無法取得所買資產的合法依據,管理人也存在違法的風險。特別是涉及房地產等固定資產的處置,如果不能取得稅務發票這類合法的產權變更依據,產權登記機關也不會允許辦理過戶登記。按說這都有稅收征管法律法規依據,似乎不應當有所爭議,但若延伸思考,以下幾種情形,誰才是真正的納稅義務人,向誰征稅才是合理的?

        1、抵押權項下的抵押資產拍賣或變賣所得,本身就不足以清償抵押債權,由誰來承擔納稅義務?

        如果是抵押權項下的抵押資產經拍賣或變賣所得大于抵押債權,所超出部分,自然歸屬于破產企業而成為 破產財產,以該破產財產的一部分用于繳納相關稅款,似乎是合理的,但也必然相應減少了普通債權人的分配比例,從而產生了國家與普通債權人爭利的問題。

        如果是抵押權項下的抵押資產經拍賣或變賣所得等于或小于抵押債權,在抵押債權只能比例清償的情形下,還要提取一部分價款,用于為破產企業承擔繳納稅收的義務,則必然產生納稅義務轉嫁的不合理現象。

        如果是抵押權項下的抵押資產經拍賣變賣不能,法院裁定以物抵債,又會產生不同的情形:一是該抵押物幾無什么市場變賣價值或利用價值,抵押權人往往都是放棄求償,致交易不成,自然不會產生稅費。二是該抵押物還具有一定的市場變賣價值或利用價值,最為典型的就是房地產,當法院裁定將某房地產裁定給某抵押權人時,該抵押權人為取得該房地產的產權證明,必須承擔交易雙方納稅義務后,才能完成該房地產產權變更登記,這顯然是更有納稅義務不當轉嫁的不合理之嫌。

        (二)其他破產財產拍賣或變賣所得的納稅問題

            1.資產處置環節納稅引發的國家與債權人爭利問題

        依據現行稅收征管的法律法規,但凡有交易就產生稅收。在實務中通常是依購買人需要,決定是否開具發票而產生流轉稅?,F企業破產清算案件中,在處置資產時如果購買人不主張開票,管理人通常也就不再主動為購買人開具發票,法院乃至地方稅務機關往往也是不主動追究,但管理人卻存在被追究偷稅漏稅法律責任的風險。如果管理人主動對所處置破產資產申報納稅,則必然減少債權人的清償比例,一定會引發債權人的不滿情緒,從而產生國家“與民爭利”的問題。

        (二)稅款債權優先于普通破產債權,甚至優先于抵押債權的法理學問題

        1、稅收債權優先于普通債權,有違法法治原則之嫌

        《企業破產法》第一百一十三條將稅款債權列為第二位次而優先于普通債權。

        《稅收征收管理法》第四十五條第一款規定:“稅務機關征收稅款、稅收優先于無擔保債權,法律另有規定的除外,納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的,稅收應當優先于抵押權、質權、留置權執行。”

        第二款還規定“納稅人欠繳稅款,同時又被行政機關決定處以罰款的,沒收違法所得的稅收優先于罰款、沒收違法所得。

        由上列法條規定可認為,稅收債權優先于普通債權,甚至優于抵押權、質權、留置權確有明確的法律規定,但卻不符合情理。

        破產企業欠繳稅款,應履行依法繳納的義務,但在企業宣告破產后,其稅收債權優先于普通債權,其法理依據是“國家利益至上”?是“社會公共利益需要”?還是“天賦自然優先”?《企業破產法》和《稅收征收管理法》都沒有明確作出規定,法理上更沒有理論依據。只能被利益沖突方解讀為“國家本位主義”或“行政強權行為”而產生社會負面影響。

        “人類受制于法律,法律受制于情理”。當法律規定明顯有悖于社會普適的情理時,該法律就難以被社會公眾所認同。

        《民法總則》第一百八十七條規定:“民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的,承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任;民事主體的財產不足以支付的,優先用于承擔民事責任”。該法條的立法原則就是“民事責任優先”。

        《侵權責任法》第四條第二款規定:“因同一行為應當承擔侵權責任和行政責任、刑事責任,侵權人的財產不足以支付的,先承擔侵權責任”。該法條的立法原則為“私權優先”。

        這兩部法律確立的立法原則,正是基于“法律受制于情理”的立法理念,因此受到社會公眾的高度贊同。

        《民法總則》作為所有民事立法的上位法依據,享有“民法中的憲法”的地位?!肚謾嘭熑畏ā纷鳛楸Wo民事主體合法權益的一部重要法律,將國家行政機關依法對民事主體作出的行政罰款,國家司法機關判決財產刑的罰金,都退位于“民事責任承擔”,而并未強調“國家利益”、“政府優先”。該兩部法律確定的“民事責任優先”和“私權優先”的原則與“稅收優先”原則明顯存在法理沖突,既是立法機關應當予以審查,法律學界也應當進行深入研究的課題。

        有人可能會說,稅收關乎國家利益、公共安全,屬社會公共利益范疇。即便如此拔高,筆者仍認為在破產清算案件中,稅收債權優先于普通債權也有違法治原則的。首先,所謂個人利益讓位于集體利益,讓位于國家社會公共利益,是附條件的。如在國家征收的法律行為中,在給予被征收人合理補償后,個人利益才能以“等價代換”的方式讓位于社會公共利益。即便在搶險救災的緊急情況下,征收公民、法人的財產用于維護社會公共利益,在緊急狀態消除后,法律也作出給予合理的補償的規定。在企業破產清算案件中,稅收債權同其他普通債權的財產利益應當同等保護。國家稅務機關作為稅收債權的債權人,同其他公民、法人或單位作為普通債權人債權人在“債”的主體資格上,應當是平等的,不能因為稅務機關作為代表國家、代表政府利益的主體,其對債權的求償權就天然優先于其他民事主體。

        對照《民法總則》第一百八十七條“民事責任優先”原則、《侵權責任法》第四條第二款“私權優先”原則、《企業破產法》中稅收債權的優先于普通債權受償,在法理學層面是缺乏理論基礎的,既有違情理,也有違法治原則,更有以公權力“與民爭利”之嫌。

        2、稅收債權優先于抵押權的法理沖突避讓

        《稅收征收管理法》系由全國人大常委會頒布,相對位階較高,該法第四十五條第一款即規定:“稅收優先于無擔保債權,法律另有規定的除外”。在敬畏行政權力的傳統思維模式中,公民、法人對該規定似乎都是能接受的,因為幾千年“皇糧國稅”的義務已被民眾根植于心,而認為是天經地義的。但若將其上升到法治思維,卻能論證出其種種不合理、不公平的理由,況且延續數千年國家向農民征收“皇糧國稅”的制度也已被廢止。

        該法第四十五條第二款還規定了:“納稅人欠繳的稅款發生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的,稅收應當先于抵押權、質權、留置權執行”。該條規定更是有違“法律面前人人平等”的法治原則的。稅務機關對企業欠繳稅收所形成的債權,在企業不能及時清繳的情形下,完全有權相對于欠稅企業設立抵押權、質權、留置權,稅務機關若及時追繳稅收,企業名下所有的財產,都可被用作抵償稅收債務的標的物。若稅務機關怠于行使權力,欠稅企業將資產對外設定抵押、質押或留置,而在與抵押權人、質權人、留置權人設定這類權利時,企業也沒有告知,故抵押權人、質權人、留置權人在民事主體上都屬善意第三方,而無任何過錯或過失。然在企業破產清算過程中,這三類優先權人主張權利時,稅務機關卻站出來主張“稅收債權應當優先受償”的權利,不僅嚴重損害了這三類優先權人的合法債權,也顯然與《擔保法》是相沖突的。因為《擔保法》并未賦予上列三類擔保權人在設立擔保權時,應履行審查該企業是否欠繳稅款的前置義務,況且欠繳稅款的時間段也決定了其稅收發生的時間點是難以準確界定的。在企業破產清算案件的管理人工作中,雖曾有稅務機關依據《稅收征收管理法》第四十五條第二款向管理人口頭聲稱其稅收債權優于抵押權、質權、留置權受償,但都未能實際提供稅收債權先于抵押權、質權、留置權發生的充分證據,而在債權申報中,也未主張優先權。即便提交了相關的證據,管理人和法院也都難以支持,因為《企業破產法》并未對此作出規定。因此,稅務機關通常也都不再堅持。這一現象除證明了《稅收征收管理法》第四十五條的立法缺陷外,也說明了這是一條沉睡且難以激活的法條。

        立法應當是嚴謹的,故在對《企業破產法》修改時,應對稅收問題作出專章的法律制度安排,也應對《稅收征收管理法》第四十五條予以修改,首先刪除“稅收優先于無擔保債權”的規定,將該條款修改為“納稅人因不能按時清繳稅款,稅務機關有權責令其提供抵押、質押等形式的擔保,并完善擔保手續。納稅人不提供擔保的,稅務機關有權采取查封、扣押等手段。納稅人足額清繳稅款及滯納金后,稅務機關應立即撤銷抵押、質押、解除查封、扣押”。通過這樣修改,不僅保證了國家稅收的權威,降低了稅款流失的風險,也避讓了稅收征管相關法律規定與《民法總則》、《侵權責任法》、《擔保法》等法律規定的沖突,更避讓了立法原理的沖突。即便欠稅企業破產,稅務機關也可以理直氣壯、名正言順地行使優先受償權,而無需借用什么“社會公共利益”之名,更消彌了“國家本位”的口舌之爭。

        (三)其他行政機關規費的債權雖未獲足額清償,但不應因此拒絕履行義務

        就目前企業破產清算的實務來看,破產企業欠繳其他行政機關的各類規費,包括土地出讓金,一般都被確認為普通債權,而難獲足額清償,甚至清償不能。行政權利機關對債權能否實現,一般都無強烈反應,但通常會以此為由而拒絕履行義務,以致直接影響到破產企業固定資產的處置或貶值,甚至形成難以逾越的障礙。特別在涉及房地產企業破產清算工作中,因破產企業欠繳相關規費,建設部門拒絕為接盤企業辦理相關手續;土地、房管部門拒絕辦理相關產權過戶手續;稅務機關以欠繳稅款為由,不予辦理納稅銷戶手續;市場監管局拒絕辦理破產企業注銷手續等。甚至銀行也能動用其管理規定,設置種種障礙,制造種種麻煩,致管理人束手無策。而現行《企業破產法》在這方面目前還處于立法空白,故《企業破產法》的修改,應對這類問題,嚴格依債務主體確定義務,對屬于破產企業應清償的債務而不能清償的,相關義務無法履行的,應依法設立債務核銷、義務豁免制度。而不應濫用行政權力,將破產企業的債務及未履行義務轉嫁給善意第三人,更不應以拒絕為善意第三人提供行政服務的手段,逼迫善意第三人為破產企業償債、變相償債或代為履行相關義務。

        四、結語

        2006年8月頒布施行的《企業破產法》,經十年多的實踐,已暴露出諸多的缺陷與不足,專家、學者、法律實務工作者、法官對該法修改呼聲都很強烈,最高人民法院也已先后頒布三個司法解釋,但都不能解決根本問題,因此全國人大也已將該法的修改列入五年立法規劃。筆者作為一名法律實務工作者,在擔任管理人工作中,深感該部法律已不能適應我國市場經濟的新形勢,不僅亟需盡快修改,而且還應作大幅度修改,以保證該部法律為建立良性有序的市場秩序發揮重要的作用。

        拙寫此文,旨在借第十屆中國破產法論壇的平臺,再次吁請全國人大加快對該部法律修改的步伐,并希望筆者的修改意見,能被立法部門所采納或能被參改、被借鑒,以為《企業破產法》的嚴謹、完善盡一份綿薄之力。

         

         

        程學平             安徽師陽安順律師事務所主任

        葉樹生           安徽師陽安順律師事務所副主任

         

        2019年4月

        創建時間:2020-03-12 08:40
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